بحث درباره ضرورت آنکه اتحادیه اروپا روند تصمیمگیری خود را تسریع کند، استفاده از حق وتو را محدود کند و در کل چارچوب نهادی خود را تقویت کند، بحث تازهای نیست.
این شکاف هرچه بیشتر جنبه فناورانه هم پیدا میکند؛ نهادهای اتحادیه اروپا برای مدیریت حجم کار خود در حال آزمایش ابزارهای هوش مصنوعی هستند، در حالی که بسیاری از پایتختها در بهکارگیری چنین ابزارهایی عقب ماندهاند.
با این حال به ندرت بحث میشود که آیا کشورهای عضو اتحادیه اروپا توانستهاند خود را با شتاب فزونیابنده قانونگذاری در اتحادیه هماهنگ کنند یا نه و اینکه تا چه حد قادرند مواضع ملی خود را به طور موثر بازتاب دهند.
گفته میشود کمیسیون اروپا در حال بررسی اعزام مقامهای خود به پایتختهای کشورهای عضو است تا نفوذ محلی و آگاهی از سیاستها را افزایش دهد، اما کشورهای عضو در زمینه نمایندگی خود در بروکسل نتوانستهاند اقدام مشابهی انجام دهند.
چالشهای بین نهادی
البته اندازه همه چیز نیست. برخی کشورهای کوچک عضو اتحادیه اروپا با وجود بوروکراسیهای جمعوجور هم عملکرد موثری دارند، با این حال بیشتر آنها به سبب رویکرد قدیمی خود به امور اتحادیه اروپا با مجموعهای گسترده از مشکلات روبهرو هستند.
این مشکلات از کمبود نیروی انسانی و دشواری جذب و حفظ نیروهای متخصص گرفته تا هماهنگی ضعیف میان نمایندگیهای دائم و پایتختهای کشورهای عضو، نبود رویکردی افقی در مدیریت سیاستهای اتحادیه اروپا در سطح وزارتخانهها و ناتوانی در بهرهگیری از راهحلهای فناورانه تازه در شرایطی که محدودیتهای بودجهای یا سیاسی امکان افزایش تعداد کارکنان را از بین برده است، را در بر میگیرد.
در نهایت این وضعیت باعث میشود برخی کشورهای عضو صرفا نقش ناظر و واکنشدهنده را ایفا کنند، نه مشارکتکننده فعال در روند قانونگذاری اتحادیه اروپا.
برای این کشورها، پیشدستی در شکل دادن به دستور کار قانونگذاری اتحادیه اروپا اساسا منتفی است.
اکنون که بحث درباره بازار واحد و حرکت اتحادیه اروپا به سوی نوعی فدراسیون عملگرایانه پررنگتر شده است، کشورهای عضو به ویژه کشورهای کوچکتر باید از بهترین تجربیات کشورهای موثرتر و حتی خود نهادهای اتحادیه الگوبرداری کنند و نمایندگی خود در حوزه سیاستهای اتحادیه اروپا را تقویت کنند.
اهمیت موضوع چیست
نمایندگان دولتهای ملی در بروکسل عضو حدود ۱۴۰ کمیته و گروه کاری هستند که طیفی گسترده از حوزههای سیاستگذاری را پوشش میدهد و بر اقتصاد، صنایع و شهروندان آنها تاثیر میگذارد.
و با شتاب روزافزون قانونگذاری در اتحادیه اروپا، روشهایی که در گذشته کارآمد بود ممکن است دیگر برای امروز یا فردا مناسب نباشد.
تعیین دقیق اندازه و حوزه ماموریت نمایندگیهای دائم کشورها در بروکسل مشهور است که کار آسانی نیست، اما بنا بر گزارش سال ۲۰۱۹ اندیشکده دانمارکی «یوروپا»، تعداد کارکنان این نمایندگیها بسته به کشور عضو بین ۶۹ تا ۲۰۰ نفر متغیر بوده است.
بر اساس همین گزارش در سال ۲۰۱۹، کشورهای اروپای غربی مانند آلمان، فرانسه، بلژیک و اتریش با ۱۵۰ تا ۲۰۰ کارمند در صدر بودند. گروه میانی شامل رومانی که در آن زمان ریاست شورای اتحادیه اروپا را بر عهده داشت، بریتانیا، ایتالیا، اسپانیا، هلند، سوئد، لهستان، چک، فنلاند و ایرلند بین ۱۰۳ تا ۱۴۷ کارمند داشتند.
گروه سوم که عمدتا شامل کشورهای کوچکتر یا شرق اروپا مانند لیتوانی، پرتغال، مجارستان، اسلواکی، لوکزامبورگ، کرواسی، دانمارک، استونی، قبرس، اسلوونی و لتونی بود فقط بین ۸۹ تا ۶۹ کارمند داشت، یعنی دو تا سه برابر کمتر از همتایان غربی خود.
هرچند بزرگی به خودی خود به معنای کیفیت نیست، کشورهایی که نمایندگی کافی ندارند اغلب برای اثرگذاری معنادار بر امور اتحادیه اروپا به مشکل برمیخورند.
این کمبود نیروی انسانی بیش از همه در دوران ریاست آنها بر شورای اتحادیه اروپا آشکار میشود؛ زمانی که جذب نیروهای متخصص خارجی دشوار است و تیم اصلی به شدت تحت فشار قرار میگیرد.
اکوسیستمهای نابرابر ذینفعان در سراسر اتحادیه اروپا
دستور کار سیاستگذاران در کشورهای دموکراتیک به طور طبیعی تحت تاثیر رایدهندگان آنها نیز قرار دارد؛ رایدهندگانی که از طریق نمایندگان صنایع، کارشناسان مستقل، چهرههای مرجع فکری و بخش غیر دولتی نمایندگی میشوند.
با این حال در حوزه امور اتحادیه اروپا در کشورهایی که اکوسیستم محدودی دارند، ارتباط میان سیاستهای اتحادیه و ذینفعان مختلف ضعیف است.
در نتیجه سیاستگذاران به ندرت زمانی که بیش از هر وقت دیگر به آن نیاز دارند بازخورد بهموقع و سازنده دریافت میکنند و ناچارند تصمیمهای خود را صرفا بر مبنای گفتگوی بین نهادی یا تعامل محدود با چند ذینفع فعال اتخاذ کنند.
گرچه نبود رویکردی نیکوکارانه از سوی بخش خصوصی اروپا نسبت به سازمانهای غیر دولتی و فقدان نگاه مبتنی بر اکوسیستم در اتحادیههای صنفی سراسر اتحادیه اروپا خود موضوع مقاله جداگانهای است، کشورهای عضو کوچکتر بیشترین آسیب را از این وضعیت میبینند.
در این کشورها صنایع کوچکترند و تشکلهای تجاری داخلی اغلب ناچارند برای بقا به عنوان سازمانهای فراگیر عمل کنند؛ اقدامی که دامنه تخصصی شدن آنها را محدود میکند. از سوی دیگر بخش رسانهای کوچکتر توان لازم برای پوشش فعال و مبتنی بر زمینه امور اتحادیه اروپا را ندارد.
کیفیت بحث عمومی درباره سیاستهای اتحادیه اروپا در کشورهای عضو کوچکتر پایین است؛ در بهترین حالت دیرهنگام و در بدترین حالت اساسا غایب.
بسیار پیش میآید که بحث عمومی درباره قانونگذاری اتحادیه اروپا تنها در مرحله انتقال مقررات به حقوق داخلی آغاز میشود؛ مرحلهای که امکان تغییر بسیار محدود است. در نتیجه، این بحث سطحی میماند و میان بیانیههای مطبوعاتی پرزرق و برق رسمی اتحادیه و رویکردی تسلیمطلبانه، بیش از حد انتقادی و بدبینانه گرفتار میشود.
سازوکارهای مشورتی اتحادیه اروپا و ایرلند؛ الگوهایی برای اقتباس
گرچه سازوکارهای مشورت با ذینفعان در اتحادیه اروپا مانند پلتفرم «Have Your Say» سهم خود از انتقادها را دریافت میکنند، با این حال مدلهایی فراگیر و شفاف هستند که باید در سطح کشورهای عضو نیز بازتولید شوند.
کشورهایی مانند ایرلند همین رویکرد را از طریق نظامهای مشورت عمومی باز و شفاف پیاده کردهاند.
در ایرلند از طیف گستردهای از ذینفعان دعوت میشود دیدگاههای خود را نه تنها درباره اولویتهای این کشور در دوران ریاست بر اتحادیه اروپا، بلکه درباره لوایح مشخصی که در مرکز بحثهای اتحادیه قرار دارند نیز مطرح کنند؛ از جمله فراخوان اخیر ایرلند برای دریافت نظرها درباره «قانون شبکههای دیجیتال» اتحادیه اروپا.
هرچند برخی ممکن است نگران باشند که بخش عمومی در سطح ملی نتواند از پس مدیریت دیدگاههای متعارض برآید و این امر به بینظمی بیشتر منجر شود، اما روشهای سنتی مشورت عمومی که در بیشتر کشورها به کار میرود مانند میزگردها و نشستهای موردی به وضوح دیگر کارایی ندارد.
ایجاد چارچوبهای تازهای که به همه طرفهای علاقهمند اجازه میدهد فارغ از میزان شکاف دیدگاهها، نظرهای خود را درباره امور اتحادیه اروپا به طور علنی بیان کنند، شفافیت را افزایش میدهد، پاسخگویی سیاستگذاران را بالا میبرد، اعتماد به نهادهای محلی و اتحادیه اروپا را تقویت میکند و مشارکت و علاقه کلی به امور اتحادیه اروپا را گسترش میدهد.
گزینههای فراتر از افزایش نیروی انسانی
این استدلال که بوروکراسی همین حالا هم بیش از حد بزرگ است، به ویژه در کشورهایی که رویکردی سختگیرانهتر نسبت به هزینههای دولتی و بدهی عمومی دارند، به دشواری قابل رد است.
با این حال امور مربوط به اتحادیه اروپا حوزهای نیست که دولتها باید در آن صرفهجویی کنند، به خصوص اکنون که اتحادیه به سوی بازار واحدی یکپارچهتر با قواعد هماهنگ و دستورالعملهای کمتر پیش میرود؛ دستورالعملهایی که پیشتر امکان انعطاف برای نیازها و دیدگاههای محلی را فراهم میکردند.
تنها دادههای موجود درباره تعداد کارکنان در خود نهادهای اتحادیه اروپا باید برای وزارتخانههای دارایی و مخالفان کافی باشد تا درک کنند که روند قانونگذاری اتحادیه گسترده و پیچیده است و برای مشارکت سازنده نیازمند سرمایهگذاری کافی است.
با این وجود صرف اختصاص بودجه بیشتر برای نیروی انسانی یا راهاندازی پلتفرمهای مشورت با ذینفعان به هیچ وجه راهحل جادویی نیست.
چالشهای دیگری مانند ضعف هماهنگی افقی میان وزارتخانهها، ناتوانی در حفظ حافظه نهادی و محدودیتهای زمانی نیز از منظر فناورانه قابل رسیدگی است؛ از راهحلهای اختصاصی مبتنی بر هوش مصنوعی که فرصتی بزرگ برای فناوری اروپایی است گرفته تا سایر ابزارها.
مهمتر از همه اینکه آغاز کار روی این ابزارها، گردآوری دادههای مرتبط و ترسیم ساختارهای اداری به طور طبیعی کشورها را وادار میکند تا درباره شیوه کنونی عمل خود در قبال امور اتحادیه اروپا بازاندیشی کنند.
در نهایت، اطلاعیه اخیر کمیسیون اروپا درباره «قانونگذاری بهتر» برنامههایی را برای معرفی ابزارهای تازه فناوری اطلاعات به منظور بهبود روند قانونگذاری تشریح میکند.
گزارش شده است که کمیسیون میخواهد خود را برای استفاده گسترده از هوش مصنوعی آماده کند، در حالی که دولت استونی به کارگیری هوش مصنوعی از جمله در بخش عمومی را در بالاترین سطح سیاسی در اولویت قرار داده است.
به نظر میرسد هم نهادهای اتحادیه اروپا و هم برخی کشورهای عضو دریافتهاند که اگر هوش مصنوعی بهرهوری نیروی کار را در بخش خصوصی افزایش میدهد و در زمان صرفهجویی میکند، باید در بخش عمومی هم چه در داخل کشور و چه در بروکسل به همان اندازه مفید باشد.
این مطلب در اصل در EU Tech Loop (منبع به زبان انگلیسی) منتشر شده و در قالب یک توافق انتشار مشترک در یورونیوز بازنشر شده است.
